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完善宅基地流转相关配套政策

猎奇视野 2017-01-09 09:21

2015年末,全国人大常委会授权国务院在全国共59个试点县(市、区)行政区域开展农民住房财产权抵押贷款业务。在推进农房抵押贷款试点工作过程中,因宅基地使用权流转受限,导致抵押物处置难这一问题阻碍了金融机构发放农房抵押贷款的积极性。本文探讨了赋予农村宅基地法定租赁权,来解决宅基地使用权流转受限进而使农房流转受限的问题,通过实行宅基地的所有权、使用权和法定租赁权并行,切实盘活农民自有财产性资产,更好的维护农民集体、农村村民、农房流转受让人的权益。

宅基地使用权及农房流转存在的难题

(一)宅基地使用权可否流转相关法律规定相互矛盾。根据《土地管理法》第63条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。根据该条款,只有在符合上述情况下,农民集体所有的土地的使用权才可以转让,据此可以认定宅基地使用权不可转让。然而,在《土地管理法》第62条规定“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准”,依据该条款,又有暗含宅基地使用权可转让之意;《物权法》第155 条规定“已经登记的宅基地使用权转让或消灭时,应及时办理变更登记或注销登记手续”,该条款也表明农村宅基地是可以转让的。

(二)农房对宅基地的依附性导致农房可否流转受限。我国现行的土地制度是公有私用,同时法律承认建筑在土地上的房屋作为独立的物权客体为私人所有。尽管农房所有权和宅基地使用权可以相互独立,但农房无法独立于所占宅基地之外单独存在。农房依附于宅基地而建,农房是农民的合法私有财产,但宅基地所有权属于农村集体经济组织,农民拥有的是宅基地使用权。农民能否对其房屋所有权进行处分在很大程度上取决于宅基地使用权的处分自由。目前法律对农村宅基地使用权流转的严格限制,带来的就是对建筑在农村宅基地上农房买卖的管制。

(三)农房可否流转无明确的法律法规做保障。根据《民法通则》、《物权法》等法律规定,农房是农村居民合法的私有财产,农民有权利自由处分自家农房;而《宪法》第十条规定“宅基地和自留地、自留山,属于集体所有”,农民拥有的是该宅基地的使用权。而基于宅基地使用权不得向集体经济组织之外成员流转的特殊性,农房流转必然引起房屋所占宅基地使用权附带转让,导致农房的流转受到限制。因缺乏明确系统的法律规定,在以往出现的众多农房买卖法律纠纷案件中,法官根据不同法律会作出截然不同的裁决结果。

(四)农房流转受让人范围非常狭窄。根据国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》中“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’”内容,以及宅基地使用权不得向集体经济组织之外成员流转的规定,农房受让人只能限定在本农村集体居民范围内。同时,《土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”,因此受让人还应满足“没有住房和宅基地,且符合宅基地使用权分配条件”等要求。

综上所述,因宅基地使用权流转受限,农房抵押贷款一旦形成不良,抵押物处置困难重重。若通过立法赋予农村宅基地法定租赁权,或可解决宅基地使用权流转受限进而农房流转受限的问题。

通过赋予农村宅基地法定租赁权实现流转的可行性

如农村村民的房屋所有权转移给非集体成员,总体设想是:以法律规定该非集体成员对该农村房屋依附下的宅基地,在房屋存续的年限内享有法定租赁权,出让人在此期间不得向受让人主张宅基地使用权,但可以请求法定收益权,费用可以由双方当事人协商,该法定租赁关系可以在房屋灭失或房屋依附的农村宅基地所有权被国家征收或征用时消失。实现上述设想的原因如下:

(一)土地禁止出租的禁令已取消。1982年《宪法》规定:“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”说明当时是禁止土地租赁的。1988《宪法修正案》第2条,将上述规定修改为:“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”这表明土地不得出租的禁令已取消,显然土地是可以租赁的。《宪法》并没有区分国有土地与集体所有的土地,因此国有土地可以租赁,集体所有的宅基地也应可以租赁。

(二)借鉴我国农村土地所有权、承包权、经营权三权分置推行的成功经验。最近,国务院关于完善农村土地“三权分置”的制度创新,可作为宅基地改革的参照方向。宅基地与农村土地都是农村集体经济组织所有的土地,《土地管理法》规定农村承包土地可由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。宅基地法定租赁权也近似一种经营权,实现宅基地所有权、使用权、法定租赁权三权并行,保留了宅基地集体所有的前提,保护了农村村民的使用权,更以法律形式保障了农房流转受让人对宅基地利用的权利。

(三)国内外均有成功案例。对于宅基地的债权流转的构建,可以借鉴日本的《暂登记担保法》(第10条)和我国台湾地区的做法。比如,我国台湾地区通过法律规定:土地及其土地上之房屋同属一人所有,而仅将土地或仅将房屋所有权让与他人,或将土地及房屋同时或先后让与相异之人时,土地受让人或房屋受让人与出让人间,推定在房屋的使用期限内,有租赁关系。

通过赋予宅基地法定租赁权后,农房流转时,无需转让宅基地使用权,而是令受让人依法取得宅基地的法定租赁权即可满足其对土地利用的需要,宅基地使用权人获得受让人所缴纳的租金。据此,农房流转就可摆脱宅基地使用权的相关限制,改变只能在农村集体经济组织内部流转的状况,可在市场上自由流转。

推进农房流转的相关配套政策建议

(一)宅基地使用权和农房确权登记。宅基地使用权可依审批而设立,而现实中存在大量农房以占有和使用的方式“宣告”其对农房的所有权。对于没有进行登记的,建议不必急于全部登记,当宅基地使用权人欲对农房进行处分时,则需先到不动产登记机构办理确权登记,否则不发生转让的法律效力。转让再次登记之后,对农房受让人而言,其拥有的是该农房的所有权和所占宅基地的法定租赁权,法定租赁期到期后由该农户或该集体经济组织收回。

(二)加快培育农房流转市场。一是建立农房流转市场的运行机制,重点是农房交易的中介机制、宅基地法定租赁权收益分配机制及监督管理机制的建设。二是建立健全农房评估制度,即由具有农村房屋评估资格的评估机构和评估师评估房屋价值,并报请不动产管理部门审定。三是由政府统一成立农房流转交易平台,要使农房的交易活动公开化、契约化,提高农房流转市场的透明度。

(三)完善相关法律法规。从长远角度,建议国家有关部门和立法机构尽快扫清现有农房及宅基地流转、抵押等相关法律障碍,明晰现有农房所有权、宅基地使用权两者及两者之间等产权的法律规定,并以法律法规的形式,对宅基地法定租赁权设定期限,赋予农民更加充分、完整且有保障的农民财产性权利。

(四)提升城镇化进程。一是加大农村户籍制度改革力度。二是大力培育农村劳动力市场,加快农村劳动力转移,为农房流转创造条件。三是加快建立适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系,扩大农村社会保障的覆盖面,改变宅基地的唯一社会保障功能现状,真正为农民流转农房解除后顾之忧,促进农业劳动力的彻底转移,实现农地资源的高效配置。

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